İlgili Yazılar
82 SAYILI CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİYLE KOOPERATİFLERİN DEVLET DENETLEME KURULUNUN DENETİMİNE TABİ KILINMASI
Mustafa YAVUZ/ Gümrük ve Ticaret Uzmanı
- Giriş
Devlet Denetleme Kurulu, Türk idari yapılanmasında ilk olarak 1982 Anayasası ile kurulmuştur. Cumhurbaşkanlığına bağlı olan Devlet Denetleme Kurulunun kuruluş amacı, idarenin hukuka uygun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesini ve geliştirilmesini sağlamaktır.
Devlet Denetleme Kuruluna ilişkin ilk düzenleme 2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanunla1 yapılmış, 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesiyle birlikte, Devlet Denetleme Kurulunu düzenleyen Anayasanın ilgili hükmü yeniden tanzim edilmiş ve akabinde Devlet Denetleme Kurulunun kuruluşu, görevleri, işleyişi, Cumhurbaşkanı adına Kurul tarafından yapılacak denetleme, inceleme, araştırma ve soruşturmalarla ilgili usul ve esasları, mensuplarının nitelikleri, atanmaları ve görevlendirilmeleri, görev ve yetkileri ve diğer özlük işleri ile ilgili esasları belirlemek üzere 5 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi2 15.07.2018 tarihinde yürürlüğe konulmuştur.
Bu sefer, anılan 5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde, 19.08.2021 tarihli ve 82 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi3 ile önemli değişikler yapılmış ve bu kapsamda, kooperatifler ve bunların her türlü ortaklık (şirket) ve iştirakleri, Devlet Denetleme Kurulunun denetimine tabi kılınmıştır.
İşte bu çalışmada, 82 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle, kooperatiflerin Devlet Denetleme Kurulunun denetimine tabi kılınması tüm yönleriyle ele alınmış ve değerlendirilmiştir.
- Genel Hatlarıyla Devlet Denetleme Kurulu
Anayasal bir kuruluş olan Devlet Denetleme Kurulu ile ilgili temel hususlar Anayasanın 108. maddesinde düzenlenmiştir. Zikredilen hükümde 21.01.2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanunla bazı değişiklikler yapılmıştır.
Söz konusu değişiklik sonrası 108. maddenin mevcut hali, “İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapar. / Yargı organları, Devlet Denetleme Kurulunun görev alanı dışındadır. / Devlet Denetleme Kurulunun Başkan ve üyeleri, Cumhurbaşkanınca atanır. / Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” şeklinde olmuştur.
Anılan hükümde Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesi öngörülen hususlar için Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesi sonrasında bir önceki bölümde ifade edildiği üzere 5 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yürürlüğe konulmuştur.
Bu çerçevede, Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanlığına bağlı üst denetleme organıdır. Kurul; Başkan ve sekiz üyeden oluşan Kurul Karar Organı ile denetim ve soruşturma grupları, Kurul Sekreterliği ve ona bağlı idari birimlerden oluşmaktadır.
Kurul, Cumhurbaşkanlığına bağlıdır ve Kurul Başkan ve üyeleri Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. Kurul Başkanı ve üyeleri, yükseköğrenimlerini bitirdikten sonra en az on iki yıl devlet hizmetinde başarıyla çalışmış ve temayüz etmiş olan kimseler arasından Cumhurbaşkanınca atanır. Denetim ve soruşturma grupları, bir Kurul üyesinin başkanlığında yeteri sayıda denetçiden oluşur. Kurul başkanı ihtiyaç gördüğü sayıda denetim ve soruşturma grubu oluşturabilir.
- Kooperatiflerin Devlet Denetleme Kurulunun Denetimine Alınması
3.1. Devlet Denetleme Kurulunun Denetimine Tabi Kurum ve Kuruluşlar
Devlet Denetleme Kurulunun denetimine tabi olan kuruluşlar, yukarıda belirtilen Anayasanın 108. maddesi dışında 5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesinin ikinci fıkrasında da sayılmıştır.
Bu Kararnamede, 20.08.2021 tarihinde değişiklik yapılmadan önceki hükümlerine göre anılan Kurulun denetiminde bulunan kurum ve kuruluşlarla ilgili olarak mezkur fıkrada;
“Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi;
- a) Yargı organları dışında tüm kamu kurum ve kuruluşları ile bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşlarında,
- b) (a) bendinde belirtilenlerin sermayelerinin en az yarısından fazlasına katılmak suretiyle oluşturulan yurtiçi ve yurtdışı kuruluşlarda,
- c) Kamunun ortaklık hakları bakımından olmak üzere, (a) ve (b) bendinde sayılanlar dışında kalanların; kamunun yönetimde hâkim durumda, nitelikli paya sahip veya birlikte kontrol ettiği yurtdışı dâhil ortaklıklar ve her türlü birimlerinde,
ç) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında,
- d) Kamuya yararlı derneklerde,
- e) Vakıflarda,
- f) Genel Kurmay Başkanlığı, Kuvvet Komutanlıkları, Milli Savunma Üniversitesi ile her türlü askeri okul, birlik ve birimlerde,
- g) Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı ve Savunma Sanayii Destekleme Fonunun kendi aralarında veya üçüncü kişilerle birlikte veya ayrı ayrı sermayelerinin en az yarısından fazlasına katılmak suretiyle oluşturulan ortaklıklarda,
ğ) Mevzuatta, Kurul tarafından denetleneceği belirtilen kurum, kuruluş, ajans, organizasyon, fon, kaynak, muhtelif konu, iş ve işlemlerde; yapılacak denetlemeler ile ilgili düzenlemeleri kapsar.”
hükmü yer almaktaydı.
3.2. Kooperatiflerin Devlet Denetleme Kurulunun Denetimi Kapsamına Alınması
82 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesiyle, 5 sayılı Kararnamenin 1. maddesinin ikinci fıkrasının “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında” şeklindeki (ç) bendi “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşları, kamuya yararlı dernekler, vakıflar, kooperatifler, birlikler ile bu kurum ve kuruluşların her türlü ortaklık ve iştiraklerinde” şeklinde değiştirilmiş ve aynı fıkranın (d) ve (e) bentleri yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu düzenlemeye paralel olarak, 5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ‘Devlet Denetleme Kurulunun görevleri’ başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine “kooperatiflerde, birliklerde ve bu kurum ve kuruluşların her türlü ortaklık ve iştiraklerinde” ibaresi eklenmiş ve böylelikle Devlet Denetleme Kurulunun görevleri arasına kooperatifler ile diğer kuruluşlarda her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetleme yapmak da eklenmiştir.
Değiştirilen söz konusu hükümlerin eski ve yeni halleri karşılaştırıldığında, Devlet Denetleme Kurulunun denetiminin kapsamına ‘kooperatifler’ ve ‘birlikler’ ile ‘kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşları, kamuya yararlı dernekler, vakıflar, kooperatifler, birliklerin her türlü ortaklık ve iştirakleri’ de dâhil edilmiş olmaktadır.
Bu durumda, Devlet Denetleme Kurulu, 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu, 1581 sayılı Tarım Kredi Kooperatifleri ve Birlikleri Kanunu ve 4572 sayılı Tarım Satış Kooperatif ve Birlikleri Hakkında Kanun hükümlerine tabi tüm kooperatifler, kooperatif birlikleri, kooperatifler merkez birlikleri, Türkiye Milli Kooperatifler Birliği ile bunların her türlü şirket ve iştirakleri üzerinde denetim yetkisini haiz olmuştur.
3.3. 82 sayılı Kararname ile Yapılan Değişikliğin Anayasanın İlgili Hükmü Kapsamında Değerlendirilmesi
Daha önce açıklandığı üzere, Devlet Denetleme Kurulunun denetimi kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlar en üst norm olarak Anayasanın 108. maddesinde sınırlı sayıda sayılmak suretiyle düzenlenmiştir.
Tekrar etmek gerekirse, mezkûr Anayasa hükmüne göre Devlet Denetleme Kurulu tarafından denetlenebilecek kuruluşlar; yargı organları hariç olmak üzere tüm kamu kurum ve kuruluşları ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluş, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşları, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşları, kamuya yararlı dernekler ve vakıflardır.
Görüldüğü üzere, Anayasa yapıcı Devlet Denetleme Kurulunca denetlenecek kuruluşları tek tek belirlemiş ve bu kurum ve kuruluşlar arasında özel hukuk tüzel kişisi olarak sadece sendikalara, kamuya yararlı derneklere ve vakıflara yer vermiştir.
Durum böyle olmakla birlikte, 82 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle, Anayasanın 108. maddesinde sayılmamakla birlikte ‘kooperatifler, birlikler ve ilgili bentte sayılan kuruluşların ortaklık (şirket) ve iştirakleri’ de Devlet Denetleme Kurulunun denetimi kapsamına alınmıştır.
Öte yandan, Anayasanın 108. maddesinin son fıkrasında, “Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.
Bahsi geçen hüküm, Devlet Denetleme Kuruluna ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenecek konuları bu Kurulun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri ile sınırlandırmıştır.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenecek hususlar arasında, Devlet Denetleme Kurulunca denetlenecek kurum ve kuruluşların belirlenmesi bulunmamaktadır.
Keza Kurulun denetim alanı zaten Anayasanın 108. maddesinin birinci fıkrasında belirlenmiştir.
3.4. Devlet Denetleme Kurulunun Yetkileri
5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5. maddesi uyarınca Devlet Denetleme Kurulunun denetimi kapsamında bulunan kurum, kuruluş, birimlerin ve dolayısıyla kooperatiflerin her kademedeki görevlileriyle doğrudan yazışmaya, gerekli gördüğü elektronik ve fiziki ortamdaki gizli veya açık her türlü bilgi, belge, defter, kayıt, envanter, malzeme, mühimmat, taşınır ve taşınmazları işlem ve olayın her safhasında incelemeye, mahiyetleri uygun olanları gerektiğinde belirlediği yere istemeye veya getirtmeye, bilgi almak üzere her kademeden ilgilileri çağırmaya, kurum ve kuruluşlardan temsilci istemeye yetkilidir.
Diğer taraftan, Kurul kendisine intikal eden konulardan gerekli görülenleri ilgili mercilere aktarır. Bu durumda ilgili mercilerin yapılan iş ve işlemler hakkında Kurulu ivedilikle bilgilendirmesi ve gerekli belgeleri Kurula göndermesi gerekmektedir.
Bunun yanında, Devlet Denetleme Kurulu, gizli ve açık her türlü bilgi ve belgeyi, kamu kurumları ile bankalar dâhil diğer gerçek ve tüzel kişilerden isteyebilir.
Bu talepler geciktirilmeksizin yerine getirilir. Ayrıca, denetleme faaliyetine yardımcı olmak üzere kurum ve kuruluşların her kademe personeli görevlendirilebilir.
Kurul Başkanlığının bu konudaki talebi gecikmeksizin karşılanır. Öte yandan, ilgili mevzuat çerçevesinde bilirkişi görevlendirilebilir.
Kurum ve kuruluşlarca başlatılan denetlemeleri koordine edebilir veya gerektiğinde işe el koyarak yapılmış çalışmalarla ilgili bilgi ve belgeleri devralabilir.
Son olarak, aynı Kararnamenin 6. maddesine göre Devlet Denetleme Kurulundaki grup başkanı, denetlemeler sırasında denetimi güçleştiren veya engelleyen davranışlarda bulunan, görevde kalması halinde kamu zararını artıracağı anlaşılan, suç delillerini karartacağı anlaşılan, kamu hizmetinin gerekleri yönünden görevi başında kalmasında sakınca görülen, her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme veya bu tedbirin uygulanmasını yetkili makamlara önerebilme yetkisine sahiptir.
Görevden uzaklaştırma tedbirine ilişkin gerekçeli yazı, görevden uzaklaştırılanın atamaya yetkili amirine, Kurul Başkanına ve diğer ilgililere bildirilir.
3.5. Devlet Denetleme Kurulunca Düzenlenen Raporlar
Devlet Denetleme Kurulu tarafından bir kooperatifin denetlenmesi sonucunda denetim grubunca hazırlanabilecek raporlar; denetim raporu, inceleme raporu, araştırma raporu, ön inceleme raporu, soruşturma raporu, disiplin soruşturması raporu ve ivedi durum raporudur.
Denetlemeler sırasında karşılaşılan ve ivedi tedbir alınmadığında onarımı güç sonuçlar doğuracağı anlaşılan olay, iş, işlem ve kararların vukuundan önce veya sonra oluşabilecek muhtemel zarar ve olumsuz hukuki sonuçların engellenmesi amacıyla incelenmesi ve araştırılması gereken hususların varlığı halinde, doğrudan Kurul başkanının onayı ile ilgili denetim ve soruşturma gruplarınca çalışmalara başlanır.
İvedi durumlarda denetim ve soruşturma gruplarınca hazırlanacak özet İvedi Durum Raporu Kurulda öncelikle görüşülerek Cumhurbaşkanına sunulur.
Hemen belirtelim ki, denetim, inceleme, araştırma ve soruşturma faaliyetlerinde gizlilik esastır.
Raporların gizlilik derecesine raporun son şeklinin verileceği Kurul toplantısında karar verilir. Raporların yayımlanıp yayımlanmayacağı Kurulda kararlaştırılır.
3.6. Raporlarla İlgili İşlemler ve Raporların Sonuçlandırılması
Bir kooperatifin denetlenmesi sonucunda tanzim edilen rapor, Kurulda incelenerek son şekli verilir. Denetleme raporunun nihai hali Kurul Başkanı tarafından Cumhurbaşkanına sunulur.
Cumhurbaşkanınca onaylanan raporlar, raporda belirtilen kooperatiflere ve ilgili diğer kuruluşlara gönderilir.
Kooperatiflerin, Kurul raporları üzerine hazırlayacakları cevaplarını yönetim kurullarından geçirmek kaydıyla raporu aldıkları tarihten başlayarak kırk beş gün içinde ilgili Bakanlığa, ilgili Bakanlıkların da kendi görüşlerini de ekleyecekleri cevapları on beş gün içinde Kurula göndermesi gerekmektedir.
Bakanlıkları ilgilendiren raporlara cevaplar Bakan onayı ile birlikte raporu aldıkları tarihten başlayarak en geç kırk beş gün içinde Kurula gönderilir. Kurul raporlarında, Kurul dışındaki denetim birimlerince denetimi, incelenmesi veya soruşturulması istenen hususların varlığı halinde, konu ilgili Bakanlıkça raporda belirtilen denetim mercilerine ivedilikle intikal ettirilir.
İstem, denetim birimlerince öncelikle sonuçlandırılır ve sonuçtan Kurula bilgi verilir.
Diğer taraftan, denetlenen kooperatiflerce raporlara verilecek cevapların Kurula intikali sonrasında Kurul tarafından;
– Rapor hıfza kaldırılabilir.
– Genel hükümlere göre ilgililer hakkında suç duyurusunda bulunulabilir.
– Konuyla ilgili İvedi Durum Raporu düzenlenebilir. Bu durumda Cumhurbaşkanının talimatı doğrultusunda ilgililer hakkında soruşturma açılabilir.
– Ortaklıkların ve dolayısıyla kooperatiflerin yönetim kurulları için gerekçeli ibrasızlık önerisinde bulunulabilir. Öneri, ortaklıkların yapılacak ilk olağan veya olağanüstü genel kurullarında genel görüşmeye sunulur.
- Sonuç
Anayasanın 108. maddesi ile idarenin hukuka uygun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak Devlet Denetleme Kurulu kurulmuştur.
Bu hükme göre Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetleme yapmaya yetkilidir.
Söz konusu maddenin dördüncü fıkrasının verdiği yetkiye istinaden Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri, 5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenmiştir.
Kooperatifler, Devlet Denetleme Kurulunun denetimine tabi değilken, mezkûr Kararnamede değişiklik yapan ve 20 Ağustos 2021 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 82 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kooperatifler ile bunların her türlü ortaklık ve iştirakleri anılan Kurulun denetimine tabi kılınmıştır.
Bahsi geçen düzenlemeyle, herhangi bir istisna öngörülmeksizin tüm kooperatifler, kooperatif birlikleri, kooperatifler merkez birlikleri, Türkiye Milli Kooperatifler Birliği ile bunların her türlü şirket ve iştiraklerinde Devlet Denetleme Kurulunun denetim yapabilmesine imkan sağlanmıştır.
Kaynakça
1982 Anayasası (09.11.1982 tarihli ve 17863 mükerrer sayılı R.G.).
2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanun (03.04.1981 tarihli ve 17299 sayılı R.G.).
5 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (15.07.2018 tarihli ve 30479 sayılı R.G.).
82 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (20.08.2021 tarihli ve 31575 sayılı R.G.).
1) 2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanun, 03.04.1981 tarihli ve 17299 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve anılan Kanunun ismi, 02.07.2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Devlet Denetleme Kurulu Başkan ve Üyelerine İlişkin Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun olarak değiştirilmiştir.
2) 5 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 15.07.2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
3) 82 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 20.08.2021 tarihli ve 31575 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Kaynak: Karınca eylül/2021-1017 sayı
